【植未來電子報】第81期：【農業轉型的公共路徑】第3篇（上）｜糧食安全、糧食權利與糧食主權：為什麼「安全感」其實很脆弱
「安全」不是存量數字高低的問題，「保障」不能只是思考進口一途，「糧食主權」才是我們社會真正的底線與發展根基。
安全感的不穩定感
在第78期電子報〈農政轉型的公共路徑：補貼保護，還是價值重建？〉文章中，我們提到，補貼制度是農業政策最直接與常見的工具之一，它能直接引導農民的生產策略選擇，也能左右社會與市場對農業的理解與支持。
然而，當我們討論補貼的方向與改革時，還必須回答另一個更根本的問題：我們到底要用補貼制度達成什麼目標？促成什麼發展？
在台灣，這個答案常被簡化成一個概念，就是「糧食安全」。
但糧食安全絕不是一個單純的庫存數字，或者是糧食自給率的數字，也不只是確保貨架上有米、有麵、有蔬菜這麼簡單。糧食安全還涉及到糧食的來源與穩定性、價格的平穩、農民的生計、消費者的選擇權，以及國家面對突發危機時的應變能力。
如果我們只用「可以買得到、吃得到、吃得飽」來定義糧食安全，那麼當全球市場或地緣政治出現震盪時，這種安全感隨時可能瓦解。真正能支撐社會長久安定的，不只是糧食安全，更是糧食主權。
三個關鍵概念：糧食安全、糧食權利與糧食主權
要理解補貼制度與糧食政策的關係，必須先釐清三個常被搞混的概念：
糧食安全（Food Security）
聯合國糧農組織（FAO）在1996年世界食物峰會（World Food Summit, 1996）上的定義是：所有人在任何時刻，都能獲得足夠、安全且有營養的食物，以滿足健康生活的需求。（參考資料：FAO）
這是一個結果導向的指標，關注「是否有足夠食物」、「是否能取得」。但它並不追問這些食物是怎麼來的，在這個定義下，食物可以是國內生產的，可以是進口來的，可以是援助而來的。糧食權利（Right to Food）
聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR, Article 11, 1966）明確提到「人類及其家庭應該充分享有適當的生活水準，包括食物」，並承認「人人有權獲得免於飢餓的基本權利」。（參考資料：United Nations Human Rights）
糧食權利，關注的是保障層面，強調每個人都應有公平取得食物的權利，不因收入、社會地位或地域而受限。這是一種社會正義的基本要求，把糧食權利視為普世基本人權。（參考資料：FAO, Right to Food）。糧食主權（Food Sovereignty）
由國際農民運動組織「農民之路」（La Via Campesina）提出，主張各國人民有權決定自己的農業和糧食政策，包括如何生產、分配與消費食物。糧食主權涵蓋到由在地人民掌握土地、水資源、種子、牲畜與漁場的控制權，而不是任由企業或市場壟斷。
這是一種自主權的概念，核心是「誰來決定糧食系統的方向」，而不只是被動地適應全球市場或國際供應鏈。
換句話說：
糧食安全關注「夠不夠吃」、「吃不吃得到」
糧食權利關注「人人都吃得到」，減少「飢餓」的發生，
糧食主權關注「我們自己能決定吃什麼、怎麼吃、生產什麼、用什麼方式生產」。
為什麼糧食安全需要糧食主權作後盾？
台灣的糧食自給率長期停留在3成左右（以熱量計算），進口依賴度極高。當國際局勢穩定、運輸順暢時，進口的確能補足產量因為季節或天候因素所造成的供應缺口，甚至平穩價格。然而過度依賴進口，卻又直接衝擊糧食主權的建立與維護，後者未來將以其他篇幅繼續討論。
但當全球遭遇氣候異常、戰爭衝突、疫情封鎖或航運中斷時，導致供應不足或不便時，社會才會發現，依賴進口其實是戕害發展糧食主權的基礎，是國家社會穩定發展的軟肋。
2020年COVID-19疫情爆發初期，越南曾一度暫停出口稻米；2022年俄烏戰爭爆發後，全球糧價大幅上漲；2024年極端天氣導致部分主要糧食出口國減產，連以米食為主的日本，竟然也發生「令和米荒」這種令人難以想像的事件。這些事件都證明：沒有糧食主權的糧食安全，只是建立在國際供應鏈暫時穩定的假象上，決定權不在自己手上時，遇到特殊事件發生，將讓國家社會遭受劇烈動盪與衝擊。
然而糧食主權的追求並不是放棄國際貿易規則採取封閉自給自足的經濟模式，而是主動且有意識地維持並確保本土有足夠的在地農業一級生產能力、農業人才與土地資源，在危機發生時能迅速自主調整，不必任由外部市場與他國政策干預牽制。
小結（上）
上篇釐清觀念與問題意識：糧食安全 ≠ 倉庫數量；糧食主權 = 安全與穩定的根基。
下篇我們將回答：補貼制度如何影響糧食安全與糧食主權？台灣可以參考誰的經驗？我們又可以思考如何精進？