【植未來電子報】第011期：看似成功的土地改革 讓農民權益獲伸張 卻也造成社會多種衝突

2026年的英國土地改革政策將正式上線，英國農企業及農場地主將面對調漲徵收的農地贈與稅議論紛紛。在這樣的土地改革與經濟手段之下，回顧台灣當年的土地改革，終於讓農民權益終於得到伸張，甚至吸引他國想要效法，卻因為台灣特殊的政治因素與歷史經驗，難以落實；而看似成功的土地改革，卻也讓農場地主苦不堪言。

遠在英國的農企業、農場地主及他們的下一代，從十月底開始至今便議論紛紛。剛上任的英國首相最終仍祭出與選前宣言相違悖的農地政策，2026年4月開始，將針對擁有價值200萬英鎊的農地，取消贈與稅減免、調漲徵收稅率。

有土斯有財，土地政策改革，正是經濟考量。

英國農地面積雖然遠大於台灣小島，卻也一樣面臨著農村人力老化、缺工、集約化耕作的低落地力及氣候衝擊。

讓英國的農民議論的是，當農產收獲、產能年年逐步下滑，獲益不佳，未來的農業下一代若必須面對更高的贈與稅賦，恐怕會讓繼承意願降低，販售出大量的農地，擔憂的是農業的未來、糧食的安全。眾議之下，英國財政大臣最多也只能延後效期。

在當年台灣以農業為主宰的經濟地位之下，國民政府初來乍到，短短3年內，就風風火火地推出了三項土地改革政策，是經濟考量，也是政治考量。

農民權益終獲伸張 土地改革之下的政策衝突

剛來到台灣就急於實施土地改革政策，同期間台糖公司的土地也被要求徵收做為「公地放領」政策使用，然而當年政府也仰賴台糖外銷蔗糖來換取外匯，因此公地放領的政策，也讓這兩種政策產生衝突。

而當台灣農民權益低落終於久違地得到了伸張，但對於原有地主而言，也一定會感受原有權益受損。

國民政府在政策的衝突之下，因此轉而積極買下地主土地，但又為了保護地主利益，只好再發行公債和提供工業股票作為補償。當時台灣的地主為何得以接受？難道沒有發出任何的反對聲音？

前台灣中央銀行總裁謝森中在1984年曾在《The World Economy》期刊發表〈Importance of getting rural development in to sequence〉一篇文章，他提到當年台灣的土地改革能成功，是在兩大主因之下推動而成的：

1、初來乍到，沒有土地擁有權

剛從中國正式撤退到台灣的國民政府，無產無業，倉徨來台沒有實質土地擁有權。當時的農民權益低落、土地所有者、農地地主也沒能參與或分享政權，「政策制定者」與「土地所有者」並不重疊。

2、白色恐怖之下，反對聲浪不易出現

1947年台灣發生228事件，各地爆發激烈的官民衝突，國民政府派遺軍隊武力鎮壓，在白色恐佈政治氛圍之下的幾年，推動土地改革，各地地主大多不敢公開反對。

農業歷史學者黃俊傑則曾回顧過去省議大會記錄，當時第3次的省議大會有關土地改革相關政策，出席率大幅減少，因此減少了土地改革的反對聲浪。

台灣順利推動 開發中國家想要效法卻都無法落實的「特殊成因」

土地所有權、立法權及政治權力，並沒有集中在同一群人手上，權利分開、容易實施。

加上實施三七五減租、公地放領、耕者有其田等土地政策時，轉移的是耕地所有權，佃農取得土地所有權後，把過去繳給地主的地租改繳給政府的地價，沒有改變經營的面積。

短期間順利推動土地改革，讓菲律賓及中南美洲等開發中國家感到驚艷，派人來台學習土地改革政策，回國後卻都無法落實。

謝森中分析，有別於台灣政治的特殊歷史，主要是來訪的國家成員政府，因握有土地所有權、立法權及政治權力三種權力，都集中在同一社會領袖既得利益者手上。

再者，當時台灣身為佃農的農民，皆具備了管理農場經營決策與承擔風險勇氣，土地改革之下，沒有改變經營面積，權益增加，加上成為自耕農後，擁有土地所有權的誘因，也提高了生產力。

在這樣特殊型態與歷史之下，是其他國家無法落實相同的土地改革的關鍵原因。

兩全無法齊美 土地改革下的鎮壓肅清政治氛圍

但我們也不能忽略，土地改革得以順利推動，是因為從制定到推行土地改革政策期間，都是在緊張、殘忍鎮壓肅清之下的政治氛圍，對家庭、社會結構及集體記憶，都是相當悲痛難受的一大段日子，也種下後來台灣地主心存恐懼的因。

繼承了過去的經驗，讓人不願再輕易放出自有土地。

地主樣貌多元 看似成功的土地改革仍造成許多社會衝擊

地主的樣貌多元，有壓乍他人而油水飽滿的，也有殷實工作、善待他人的地主。土地改革對許多地主家庭的社會和心理衝擊，或許也是後來在土地重劃工作上，必須歷經複雜溝通的歷程的因素之一。

只不過，農復會在後來推展台灣的農業工作，在土地改革之下的推動工作，是積極紮實且專業的建設工作，值得未來細細探究。

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